老舊小區(qū)改造是實施城市更新行動的重要內(nèi)容。黨的二十大報告提出，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能。到“十四五”時期末，力爭基本完成2000年年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。本期邀請相關(guān)專家進(jìn)行研討。

　　既是民生工程又是發(fā)展工程

　　如何理解城市更新行動的內(nèi)涵，為什么要全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造？

　　任榮榮（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）：作為衣食住行基本生活需求之一，住房是實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的重要內(nèi)容。1998年《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布，我國實施住房制度改革，住房實物分配被取消，實行住房分配貨幣化。目前，我國城鎮(zhèn)住房已從過去的總量短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性供給不足、質(zhì)量相對較低。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是順應(yīng)群眾期盼、改善居住條件的民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

　　老舊小區(qū)改造是民之所望、政之所向。我國從1998年實施住房商品化改革，因此絕大部分2000年年底前建成的老舊小區(qū)是在福利分房制度下形成的，建筑標(biāo)準(zhǔn)較低、基礎(chǔ)設(shè)施老化程度嚴(yán)重，存在失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全等問題，居民改造意愿強(qiáng)烈。根據(jù)住建部2020年調(diào)查摸底，全國2000年年底以前建成的老舊小區(qū)約有22萬個，涉及的居民近3900萬戶，改造需求迫切。隨著住房短缺矛盾逐步得到解決，人民群眾對住房的需求從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，對住房質(zhì)量和環(huán)境提出更高要求，期盼擁有更舒適安全的居住條件、更便捷的市政公共服務(wù)設(shè)施、更完整的居住社區(qū)環(huán)境，老舊小區(qū)改造是回應(yīng)群眾新期待的民生工程。

　　老舊小區(qū)改造是有效擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措。伴隨我國城市發(fā)展進(jìn)入新時期，以存量提升為主的發(fā)展思路正逐步上升至城市發(fā)展戰(zhàn)略高度?！笆奈濉币?guī)劃綱要將實施城市更新行動作為推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的一項重要內(nèi)容，對轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式、全面提升城市發(fā)展質(zhì)量具有深遠(yuǎn)意義。老舊小區(qū)改造是實施城市更新行動的重要內(nèi)容，從部分地區(qū)公開的“十四五”期間城市更新計劃來看，老舊小區(qū)改造是發(fā)力重點(diǎn)，具有從投資端和消費(fèi)端拉動內(nèi)需的雙重效應(yīng)，是實現(xiàn)讓發(fā)展更有質(zhì)量，讓人民群眾更有獲得感、幸福感、安全感的務(wù)實舉措。

　　黨中央高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，國家層面不斷推進(jìn)試點(diǎn)探索，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善政策法規(guī)，推動改造工作逐步制度化、規(guī)范化。

　　一是推進(jìn)試點(diǎn)探索，摸排情況總結(jié)經(jīng)驗。2015年中央城市工作會議提出要加快老舊小區(qū)改造。2017年，住建部提出在15個城市開展老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，多個地方出臺實施方案或?qū)嵤┮庖娂涌焱七M(jìn)。2019年，住建部會同國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

　　二是明確目標(biāo)任務(wù)，做好頂層設(shè)計。2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，提出到“十四五”時期末，結(jié)合各地實際，力爭基本完成2000年年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，明確改造對象范圍以及基礎(chǔ)類、完善類、提升類三類改造內(nèi)容，并從建立健全組織實施機(jī)制、建立改造資金合理共擔(dān)機(jī)制、完善配套政策等方面為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供頂層設(shè)計。

　　三是總結(jié)推廣可復(fù)制政策機(jī)制清單，推進(jìn)工作制度化、規(guī)范化。2020年以來，住建部先后印發(fā)6批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單，圍繞工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、項目生成、資金合理共擔(dān)、社會力量參與、金融機(jī)構(gòu)支持、動員群眾共建、項目推進(jìn)、存量資源整合利用、小區(qū)長效管理等，有針對性地總結(jié)經(jīng)驗解決問題。2021年，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)文，從需要把牢的底線要求和重點(diǎn)破解的難點(diǎn)問題兩個方面明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作衡量標(biāo)準(zhǔn)，充分激發(fā)老舊小區(qū)改造既是民生工程也是發(fā)展工程的作用。2022年，住建部印發(fā)《全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造統(tǒng)計調(diào)查制度》，推動老舊小區(qū)改造工作更加規(guī)范有序開展。

　　2019年至2022年，全國新開工改造老舊小區(qū)分別為1.9萬個、4.03萬個、5.56萬個、5.25萬個，幫助一大批老舊小區(qū)居民改善了居住條件和生活環(huán)境，解決了群眾急難愁盼問題。隨著政策體系和工作機(jī)制不斷完善，老舊小區(qū)改造將聚焦為民、便民、安民有效有序推進(jìn)，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

　　提升居民獲得感幸福感安全感

　　要把民生工程做成群眾滿意工程，應(yīng)在哪些方面建章立制？

　　秦虹（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員）：老舊小區(qū)改造是重要的民生工程和發(fā)展工程，可切實提高廣大城鎮(zhèn)居民福祉，增強(qiáng)幸福感和獲得感。建章立制，不僅是壓實工作責(zé)任的重要做法，也是鞏固工作成效的有力抓手。

　　建立高效有序的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。老舊小區(qū)涉及群眾利益多、問題復(fù)雜，各地積極建立由省、市、區(qū)、街道各級各部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺關(guān)于老舊小區(qū)改造的指導(dǎo)意見或管理辦法，摸底評估設(shè)立改造項目庫，制定改造計劃，成立實施工作專班。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化審批流程，如北京市創(chuàng)新“并聯(lián)審批、同步辦理”審批流程，提高議事決策效率。完善督促考核機(jī)制，如青島市、蘇州市等通過定期通報、督導(dǎo)約談、獎優(yōu)罰劣等方式，加強(qiáng)激勵約束，確保改造工作順利推進(jìn)。

　　建立協(xié)商共治的公眾參與機(jī)制。協(xié)商是實施老舊小區(qū)改造的前提，既要充分尊重群眾意愿、遵循大多數(shù)原則，也要防止多數(shù)人侵害少數(shù)人的合法權(quán)益，這是社會治理能力提升的重要體現(xiàn)。如北京市東城區(qū)光明樓17號簡易樓改建項目，創(chuàng)新群眾參與工作機(jī)制，按照“居民申請，政府引導(dǎo)，企業(yè)實施”原則，采取申請式改建的方式加強(qiáng)改建意愿征詢，減少了改造中的阻力和困難。

　　建立多主體參與的實施機(jī)制。在明確了“干什么”之后，重要的問題就是“誰來干”和“怎么干”。關(guān)于參與主體，老舊小區(qū)改造以公益性和民生性為主要特征，各地政府支持力度較大，地方國企首先發(fā)揮重要作用，如上海市將各區(qū)房管集團(tuán)和城市發(fā)展集團(tuán)作為改造項目實施運(yùn)營主體。在市場化主體參與方面，各地給予政策調(diào)動積極性，如廣州市出臺《引入社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試行辦法（公眾征求意見稿）》，采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公開擇優(yōu)、長效治理、探索創(chuàng)新的基本原則，鼓勵地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工企業(yè)、專業(yè)經(jīng)營單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及提供養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療保健、文化娛樂等專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)積極參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造及運(yùn)營管養(yǎng)工作，鼓勵整合相關(guān)國有企業(yè)和私有物業(yè)成套成片共同改造提升和經(jīng)營管理。

　　建立各類資源的優(yōu)化整合機(jī)制。老舊小區(qū)改造不同于新開發(fā)住房，涉及大量政策、標(biāo)準(zhǔn)和投入產(chǎn)出等問題，離不開各類創(chuàng)新和突破。首先是政策資源的優(yōu)化完善，針對老舊小區(qū)改造難以完全適應(yīng)新建建筑的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問題，各地編制適合本地區(qū)老舊小區(qū)改造的技術(shù)導(dǎo)則。如山東省編制的實施方案和驗收導(dǎo)則規(guī)定對在小區(qū)內(nèi)及周邊新建、改擴(kuò)建社區(qū)服務(wù)設(shè)施的，在不違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可適當(dāng)放寬建筑密度、容積率等技術(shù)指標(biāo)；對基礎(chǔ)類、完善類、提升類工程內(nèi)容的設(shè)計、建設(shè)、驗收，提出了目標(biāo)和分項要求，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、垃圾分類、消防通道、建筑節(jié)能、適老化改造和驗收標(biāo)準(zhǔn)等多個方面；創(chuàng)新性規(guī)定利用社區(qū)用房等建設(shè)服務(wù)設(shè)施的，可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不變更，解決了改造中的政策瓶頸。其次是存量資源的整合盤活，利用好老舊小區(qū)存量建筑資源，既可以彌補(bǔ)改造資金投入的不足，又可以助力完整社區(qū)的建立，因此各地積極推進(jìn)既有用地集約混合利用和各類公有房屋統(tǒng)籌使用，改擴(kuò)建現(xiàn)有房屋，利用小區(qū)內(nèi)閑置土地建設(shè)助餐食堂、老年人照料中心、托幼設(shè)施等。如廣州市對公有房屋、公共低效閑置用地、機(jī)動車泊位、公共廣告位等存量資源開展活化利用，補(bǔ)齊地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施短板，打造片區(qū)“一刻鐘便民生活圈”。

　　建立合理共擔(dān)的資金支持機(jī)制。對老舊小區(qū)改造所需資金，政府財政補(bǔ)貼、管線專營企業(yè)出資參與、發(fā)行專項債券、銀行低息貸款等資金支持方式比較普遍。同時，各地還探索包括居民在內(nèi)的多方出資模式，實現(xiàn)改建經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。如北京市探索形成“市區(qū)政府補(bǔ)貼+居民出資+產(chǎn)權(quán)單位出資”的成本共擔(dān)模式，按照老舊小區(qū)綜合整治補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由市區(qū)財政按照1∶1.2比例分享補(bǔ)貼資金，居民出資購買改建后新建房屋，政府作為產(chǎn)權(quán)單位負(fù)擔(dān)該項目剩余部分的資金投入，同時改建后增加的公共服務(wù)配套用房由政府持有，若折合為市場價值，基本可實現(xiàn)財政投入部分的收支平衡。

　　建立可持續(xù)的長效管理機(jī)制。改造后的老舊小區(qū)依然會老化，建立改造后的長效管理機(jī)制可延緩老化速度。不少地方積極發(fā)動群眾深入開展“共同締造”行動，有的建立多主體參與的小區(qū)管理聯(lián)席會議機(jī)制，共同協(xié)商確定小區(qū)管理模式、管理規(guī)約及居民議事規(guī)則，共同維護(hù)老舊小區(qū)改造成果；有的建立健全老舊小區(qū)房屋專項維修資金歸集、使用、續(xù)籌機(jī)制，提升小區(qū)自我更新能力，促進(jìn)改造后的小區(qū)維護(hù)進(jìn)入良性發(fā)展軌道。

　　積極探索老舊小區(qū)改造新模式

　　各地加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造，形成了哪些可供借鑒的成功經(jīng)驗？

　　鄒琳華（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院住房大數(shù)據(jù)項目組組長，中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會房地產(chǎn)專業(yè)委員會秘書長）：黨中央高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。2019年至2022年，中央財政共安排補(bǔ)助資金1215億元用于支持老舊小區(qū)改造，各地政府也把老舊小區(qū)改造作為重點(diǎn)民生工程。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，近5年全國已改造老舊小區(qū)16.7萬個，惠及2900多萬戶、8000多萬居民。2023年計劃再開工改造5萬個以上老舊小區(qū)，力爭讓2000萬居民獲益。通過實施老舊小區(qū)改造，有效改善了人民群眾居住條件和生活環(huán)境，消除了大量安全隱患，完善了水、電、路、氣、通信等配套基礎(chǔ)設(shè)施，增加了養(yǎng)老、托育、充電樁等公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜加裝電梯、進(jìn)行適老化改造、提升物業(yè)服務(wù)水平，初步實現(xiàn)了“樓道革命”“環(huán)境革命”“管理革命”，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。

　　由于改造對象的共有性與受益對象的分散性，且老舊小區(qū)居民平均收入水平偏低、年齡偏大，在改造工作取得顯著成效的同時，也遇到一些難題。一是老舊小區(qū)改造主要由政府推動，小區(qū)居民參與的積極性不高，改造協(xié)調(diào)難度較大，居民主體作用難以充分發(fā)揮。二是改造資金的財政依賴度高，社會資本進(jìn)入積極性低，尚未建立多元化融資機(jī)制，不少地方改造資金主要靠財政補(bǔ)貼。三是改造涉及部門單位眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難。由于歷史原因，老舊小區(qū)燃?xì)狻⒐╇?、供水、網(wǎng)線等設(shè)施落后，存在亂搭亂建現(xiàn)象，拆改難度大。改造工作涉及消防、電力、交通、水務(wù)、通信等眾多部門，尚難形成合力。四是缺乏后期維護(hù)保養(yǎng)的長效機(jī)制，改造成果保持較難，特別是缺乏改造后持續(xù)的維護(hù)資金、居民議事規(guī)則及后續(xù)管理機(jī)制等。

　　為了加快推進(jìn)城市更新、改造提升老舊小區(qū)功能，各地積極探索，形成了一些典型有效的經(jīng)驗做法。

　　在充分發(fā)動居民參與共建方面，各地通過細(xì)致的工作，確保居民知曉及參與，充分尊重居民意愿，形成改造共識。如湖北省宜昌市采取“三輪征詢”工作法，最終實現(xiàn)100%居民同意改造方案；珠海市、成都市要求改造方案需法定比例以上居民投票表決通過方可實施，“改什么”由居民說了算，街道社區(qū)組織召開研討會，由建設(shè)單位及設(shè)計單位現(xiàn)場解答居民疑問、收集意見，據(jù)此對改造方案反復(fù)優(yōu)化，直至各方達(dá)成一致。

　　在多渠道籌措資金方面，各地通過盤活存量資源，挖掘服務(wù)收益潛力以及通過相應(yīng)財稅優(yōu)惠，建立多方共擔(dān)的資金籌集機(jī)制。如山東省棗莊市對改造費(fèi)用給予稅收“計提折舊”優(yōu)惠，引導(dǎo)鼓勵供水、燃?xì)狻⒐?、通信等運(yùn)營單位出資，對水氣熱管網(wǎng)等老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實施升級改造，盤活老舊小區(qū)閑置地塊，通過調(diào)增容積率、改變用途等，吸引社會力量投資。重慶市九龍坡區(qū)通過PPP模式，由民企、國企成立合資公司作為實施運(yùn)營主體，實行一體化改造運(yùn)營。新建改建養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，通過挖掘小區(qū)及周邊存量資源，引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)所有者讓渡周邊國有資產(chǎn)收益及小區(qū)公共收益，包括停車位、充電樁、農(nóng)貿(mào)市場等，實現(xiàn)回收投資。

　　在加強(qiáng)政府部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，各地通過建立統(tǒng)籌機(jī)制聯(lián)合解決問題。如河南省采取“1+7”組織領(lǐng)導(dǎo)模式，成立市委書記、市長任雙組長的城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)黨建、規(guī)劃等7個工作專班，各部門加強(qiáng)協(xié)同，形成強(qiáng)大合力，為老舊小區(qū)改造快速推進(jìn)打下堅實基礎(chǔ)；湖北省武漢市加強(qiáng)改造方案聯(lián)合審查，并根據(jù)審查意見及時修改，避免出現(xiàn)改造內(nèi)容不合規(guī)、重復(fù)施工等問題。

　　在建立長效機(jī)制方面，各地以老舊小區(qū)改造為契機(jī)，同步完善治理結(jié)構(gòu)，同步建立住宅專項維修資金歸集、使用及續(xù)籌機(jī)制等，降低管理成本，提高管理收益。如北京市昌平區(qū)昌盛社區(qū)在改造中通過拆墻并院、統(tǒng)一封閉管理，將整個社區(qū)36個獨(dú)立樓院合并為一個大的物業(yè)管理區(qū)域，公開招投標(biāo)引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)，通過物業(yè)費(fèi)、廣告、停車管理費(fèi)、增值服務(wù)等收入實現(xiàn)盈虧平衡；浙江省寧波市推行住宅專項維修資金“即交即用即補(bǔ)”機(jī)制，利用老舊小區(qū)改造過程中召開業(yè)主大會、成立業(yè)主委員會、引入專業(yè)化物業(yè)管理等契機(jī)，引導(dǎo)業(yè)主參照新建住宅60%至80%標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊住宅專項維修資金，鼓勵統(tǒng)籌小區(qū)公共收益補(bǔ)充住宅專項維修資金，市區(qū)兩級財政按改造中使用住宅專項維修資金50%給予補(bǔ)貼。